Eget kapital

Bakgrund

Kyrkofonden före relationsförändringen

Under slutet av 1900-talet steg den statliga kyrkofondens värde snabbt. Från ett kapital på 831 miljoner kronor 1 januari 1989 steg den till 6 253 miljoner kronor i slutet av 1999. Ökningen var nästan uteslutande följden av ett gott finansresultat från placeringarna under 1990-talets börsuppgångar. Vid relationsförändringen användes 2 787 miljoner kronor till tryggande av pensionsåtaganden medan resterande 3 466 miljoner kronor överfördes till Svenska kyrkan.

Kapital efter relationsförändringen

Den nationella nivåns egna kapital vid relationsförändringen mellan kyrkan och staten utgjordes till allra största delen av de medel som överförts från den statliga kyrkofonden. Därtill kom kapital från bland annat Svenska kyrkans stiftelse för rikskyrklig verksamhet. Kyrkofondsmedlen överfördes till kyrkan att användas för kyrkliga ändamål. Eget kapital var vid millennieskiftet 3 686 miljoner kronor.

I den kyrkoordning som gällde från år 2000 angavs inget målbelopp för det egna kapitalet utan endast en bestämmelse om att ”Kyrkofonden skall bevaras till sitt kapital och förvaltas utan sammanblandning med andra medel”. Dessutom fanns regler om värdesäkring med hänsyn till inflationen.

Kravet att ”Kyrkofonden skall bevaras till sitt kapital” skapade tolkningsproblem när aktiemarknaden gick ner kraftigt under början av 2000-talet och innebar att kapitalet de facto låg betydligt under ingångsvärdet. Det ifrågasattes även varför just ingångsvärdet skulle vara den nivå som skulle bevaras.

2004 års kyrkoordningsändringar

Under 2004 gjordes under ledning av Kyrkofondens styrelse en utredning av kyrkoordningens bestämmelser kring eget kapital. Utredningen utmynnade i en skrivelse till 2004 års kyrkomöte (KsSkr 2004:9). Skrivelsen föreslog bland annat en preciserad målnivå med ett ingångsvärde om 3 200 miljoner kronor per 1 januari 2000. Dessutom angavs att nivån var uttryck för ett långsiktigt mål kring vilket faktiskt utfall kunde tillåtas variera på grund av svängningarna på kapitalmarknaden. Beloppet var ett försiktigt bedömt ingångsvärde på kapitalet vid millennieskiftet när hänsyn togs till att aktiemarknaden vid det tillfället låg på en mycket hög nivå. Beloppet var inte härlett ur ett bedömt behov av kapital. Kyrkomötet 2004 antog skrivelsens förslag till kyrkoordningsändringar.

Under åren efter 2004 har den nationella nivåns egna kapital ökat som följd av en flerårig uppgång på värdepappersmarknaden och årliga överskott från verksamheten i övrigt. 2006 initierade Kyrkostyrelsen en utredning kring den nationella nivåns kapital, dess storlek och användning. Utredningen presenterades för Kyrkostyrelsen i början av 2007.

Kapital 31 december 2007

Faktiskt eget kapital vid utgången av 2007 var 5 170 miljoner kronor. Ökningen sedan år 2000 är därmed 1 484 miljoner kronor. 510 miljoner kronor av ökningen är återbetalningar från Svenska kyrkans pensionskassa avseende för högt överfört belopp från Kyrkofonden samt andra justeringar avseende tiden före relationsförändringen. 482 miljoner kronor är ackumulerat överskott från finansförvaltningen. 692 miljoner kronor har uppstått genom att kostnaderna för verksamheten varit lägre än intäkterna, främst allmän utjämningsavgift. Slutligen gjordes en utbetalning av 200 miljoner kronor år 2007 i form av tillfälligt församlingsbidrag. Ökningen sedan relationsförändringen har därmed varit 40 procent.

Målkapitalet enligt kyrkoordningen är 3 653 miljoner kronor.

Totalt eget kapital i kyrkan

Kapitalet på den nationella nivån är hela kyrkans reservkapital och det är intressant att relatera dess storlek till värden för hela kyrkan. Data sammanfattas i följande tabell:

Eget kapital i miljoner kronor

Överväganden och förslag

Ärendets behandling

I juni 2006 uppdrog Kyrkostyrelsen till kansliet att göra en utredning kring den nationella nivåns behov av eget kapital.

I Budgetutskottets betänkande 2006:1 konstaterades att

Kansliets utredning presenterades för Kyrkostyrelsen i april 2007 som därefter fortsatt diskussionen i frågan. I förra årets rambudgetskrivelse (KsSkr 2007:1) skrev Kyrkostyrelsen:

I Budgetutskottets betänkande 2007:1 diskuterades återigen frågan om kapitalets storlek och utskottet uttryckte sin besvikelse över att aviserad analys av kapitalbehovet inte presenterats. I betänkandet anförs bland annat att det underlag kyrkokansliet tagit fram utgör en bra utgångspunkt för en fortsatt diskussion ”där ett fåtal relevanta scenarier för användandet av nationellt kapital bör ligga till grund för ett beslut i frågan. Budgetutskottet delar Ekonomi- och egendomsutskottets åsikt att väl motiverade riktlinjer bör fastställas för hur stort det egna kapitalet på nationell nivå ska vara och att det därefter bör beslutas hur överskjutande kapital ska fördelas och användas i kyrkan.” Utskottet konstaterar vidare ”att det är fastställda åtaganden på nationell nivå som främst påverkar hur stort eget kapital som bör bindas på nationell nivå för att utgöra en tillräcklig buffert”.

Ett för hela kyrkan gemensamt riskkapital

Behovet av kapital för den nationella nivåns egen verksamhet är begränsat. Där finns ett visst behov av riskkapital för verksamheten och kapital för t.ex. kyrkobyggnader inom ramen för utlandskyrkan.

I huvudsak är den nationella nivåns kapital ett riskkapital för hela Svenska kyrkan. Storleken behöver därför avvägas mot risker och behov i kyrkan som helhet och framför allt mot vilket ansvar och vilka uppgifter den nationella nivån ska ha i framtiden.

Situationer där kapitalet behöver tas i anspråk

Själva begreppet riskkapital antyder att det ska används för eventualiteter i framtiden. Här beskrivs några scenarier där kapitalet på den nationella nivån skulle få betydelse.

Större ekonomiska påfrestningar för hela kyrkan

Händelser i samhället, i kyrkan eller demografiska förhållanden bland medlemmarna skulle kunna innebära en kraftig nedgång i medlemstalen. 2004 såg vi hur utträdestalen förändrades till följd av enskilda initiativ. Om det sammanföll med annan negativ uppmärksamhet eller attitydförändringar skulle den ekonomiska effekten kunna bli mycket kännbar.

En långvarig samhällsekonomisk nedgång skulle påverka även kyrkan. Det kan vara följden av förändrade relativpriser på svenska produkter, försämrad konkurrenskraft, energibrist etc. Samtidigt som det minskar kyrkans inkomster skulle det sannolikt öka förväntningarna och efterfrågan på kyrkans tjänster.

Inget aldrig så stort riskkapital kan permanent kompensera de ekonomiska effekterna av en sådan situation, utan en anpassning av kostnader och verksamhet kommer att krävas. I en decentraliserad och demokratiskt uppbyggd organisation kommer sådana förändringar att ta tid, i synnerhet som de kan komma att kräva organisatoriska förändringar. Ett riskkapital som inte är uppbundet i svårrealiserade tillgångar som verksamhetslokaler skulle här ge rådrum för att anpassningarna kan genomföras på ett klokt sätt.

Uppbördssystemet både mildrar och förstärker behovet av en ekonomisk buffert. Den ekonomiska effekten av medlemsförändringar uppträder först efter tre år, vilket ger en anpassningstid, men effekten kommer då med dubbel styrka. Systemet med slutavräkning gör att det år då förändringen börjar slå på kyrkoavgiftens à conto-belopp sker samtidigt en retroaktiv rättelse för den tidigare för högt utbetalda kyrkoavgiften. Eftersläpningen i när effekten märks gör det möjligt att i Kyrkomötet ta beslut i tid om användning av det gemensamma kapitalet.

Buffertkapital ska finnas även på den lokala nivån. Men att planera den lokala ekonomin med reserver för systemskiften av det här slaget är svårt. Närliggande och påtagligt pressande behov i nuet riskerar att göra sådan uppbyggnad och behållande av kapital svår. En komplikation är att beredskapen och förutsättningarna för omställning torde var mycket olika i olika enheter. Storleken på de ekonomiska reserverna är också mycket olika inom kyrkan.

Efter en anpassningsperiod kan vi anta att församlingarnas egna kapitalreserver i många fall är uttömda med ett behov av återställande till rimliga säkerhetsnivåer.

En förändring av medlemstalet med 3,0–3,5 procent skulle minska kyrkoavgiftsintäkten ungefär 5 procent, vilket motsvarar drygt 500 miljoner kronor. För att kompensera enbart effekten på slutavräkningen under två år skulle ett kapital om 1 000 miljoner kronor krävas.

Kapital för framtida åtaganden

Som följd av förändringar i omvärld och invärld kan den nationella nivåns ansvar och framtida uppgifter komma att förändras över tiden. Det skulle kunna handla om uppbyggnad av gemensamma lösningar/system/resurscentra, utbildningsorganisation, miljörelaterat utvecklingsarbete eller att lyfta av kostnader från församlingarna. Ett exempel på det senare kunde vara att överta ansvar för övertaliga kyrkobyggnader.

Sådana nya uppdrag skulle visserligen kunna finansieras genom en höjning av allmän utjämningsavgift. Men många av exemplen ovan torde aktualiseras i en situation där församlingarnas ekonomi också är ansträngd.

Det ligger i sakens natur att det är svårt för att inte säga omöjligt att bedöma hur stort ett kapital för sådana behov behöver vara. Ett exempel säger något om storleksordningen på de belopp som kunde komma att behövas. Om en årlig driftkostnad om 100 miljoner kronor ska finansieras ur avkastningen, behöver kapitalet vara i storleksordningen 2 500 miljoner kronor (vid 4 procents real avkastning).

Andra scenarier

Kyrkostyrelsen har valt att lyfta fram just de två ovanstående scenarierna som särskilt relevanta, men det finns även andra tänkbara situationer där ett buffertkapital är av betydelse.

Strukturella förändringar i samhället där trakter snabbt avfolkas ställer ökade krav på gemensam finansiering av kyrkorna. En allt lägre tillhörighet på tillväxtorterna försvagar församlingarnas möjlighet att vara offensiva där befolkningen finns. Båda dessa faktorer ställer ökade krav på utjämningen och solidariteten inom kyrkan.

Utjämningssystemet är uttryck för en solidaritet mellan församlingarna och vissa påfrestningar kan hanteras inom ramen för detta. Men solidariteten ställs på svåra prov när omfördelning måste göras mellan enheter där alla har ekonomiska svårigheter.

Även en ekonomi som krymper långsamt, utan plötsliga förändringar, kommer att skapa problem där man inte förmår anpassa sin verksamhet. Behovet av riktat stöd kan väntas öka. Sak samma kan gälla behov av borgen.

Mål för kapitalets storlek

Som sagts ovan behöver storleken på kapitalet avpassas efter den nationella nivåns uppgifter och ansvar. Samtidigt är det troligt att dessa kommer att variera över tid. Även om uppgifter och ansvar är kända är det omöjligt att invändningsfritt räkna fram i någon betydelse rätt nivå. Ställningstagandet blir beroende av mer eller mindre subjektiva bedömningar av scenarier, risker och möjligheter. Framför allt måste beslutet ges karaktären av provisorium – detta gäller tills vidare.

Den tillväxt av kapitalet som skett på senare år har, trots att den i sig är positiv och öppnar möjligheter, fört med sig kommunikativa problem. Problemen är i mycket följden av otydlighet om skälen till sparandet, om i vilka situationer medlen kan användas och hur långt tillväxten ska drivas. Trots osäkerheten om rätt nivå på målet finns därför ett stort behov av att precisera belopp och regler.

Kyrkostyrelsens bedömning, i dagens situation, är att målnivån för kapitalet ska sättas till 4 000 miljoner kronor. Beloppet har byggts upp som 2 miljarder kronor i buffertkapital för att möta situationer som i det första scenariet, större ekonomiska påfrestning för hela kyrkan. För den mycket svårbedömda posten för finansiering av framtida åtaganden, har avsatts 1,8 miljarder kronor och för riskkapital i den nationella nivåns egen verksamhet 0,2 miljarder kronor. Delbeloppen är inte öronmärkta utan beskriver endast steg i hur det provisoriska målbeloppet räknats fram. Resonemanget utesluter inte heller att kapitalet i framtiden kan komma att användas för någon av de situationer som beskrivs under rubriken Andra scenarier.

Spann för värdesvängningar

Kapitalet är placerat på värdepappersmarknaderna och därmed underkastat de svängningar som finns där. För att kapitalförvaltarna ska kunna ta de risker som krävs för en långsiktigt god avkastning måste faktiskt kapital tillåtas fluktuera upp och ner i förhållande till målnivån. Erfarenheten från den kraftiga börsnedgång som skedde i början av 2000-talet har lärt oss att, med den blandning av aktier och räntebärande värdepapper vi har, det behövs ett spann på +- 25 procent kring målnivån. Först vid nivåer mer än 25 procent över målnivån finns ett kapital som är tydligt större än vad som krävs för målsättningen om 4 000 miljoner kronor. Och först vid nivåer på mindre än 75 procent av målnivån är situationen sådan att åtgärder måste vidtas för att återställa kapitalet på annat sätt än att vänta på en börsuppgång. För en målnivå om 4 000 miljoner kronor kommer spannet att ligga mellan 3 000 och 5 000 miljoner kronor.

Värdesäkring

Penningvärdets förändring gröper ur det reella värdet på kapitalet så att ett oförändrat belopp kommer att kunna betala för allt mindre mängd varor och tjänster varje år. I princip borde värdesäkring ske med hänsyn till prisutvecklingen för de varor eller tjänster som kapitalet ska användas för. I praktiken är det svårt att precisera ett sådant mått och här föreslås en värdesäkring med hänsyn till förändringarna i konsumentprisindex (KPI). Omräkning av målnivån görs första gången i bokslutet för 2009 med bas december 2008.

Åtgärder när kapitalet överstiger spannets övre gräns

Intill dess Kyrkomötet fattar nytt beslut om målkapital ska kapitalet inte fortsätta växa utöver spannets övre gräns, i år 5 000 miljoner kronor. Om kapitalet enligt senaste årsbokslut överstiger gränsen ska Kyrkostyrelsen till Kyrkomötet lägga fram förslag på hur överskjutande belopp ska användas. Exempel på ett sådant beslut är att X miljoner kronor utbetalas till församlingarna.

För att församlingarna ska kunna ta hänsyn till en sådan utbetalning i sin egen ekonomiska planering räcker det inte att beskedet för nästa år ges vid höstens kyrkomöte. Därför föreslås att beslutet ska tas för en tid av två år med en icke bindande indikation för det tredje året. Möjligheten att på det sättet ge utfästelser för två år framåt är för övrigt också ett skäl till att det behövs ett spann utöver målnivån.

Förändring i 51 kap. 2 a § i kyrkoordningen

I 51 kap. 2 a § i kyrkoordningen finns inskrivet nuvarande regler kring eget kapital, dvs. en nivå om 3 200 miljoner kronor. I Kyrkostyrelsens skrivelse KsSkr 2008:4 finns förslag till en generellare formulering där ovan beskrivna regelsystem inte skrivs in i kyrkoordningen utan kan ändras av Kyrkomötet inom ramen för rambudgetbesluten.